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Contexto

El cambio climático presenta grandes retos para el desarrollo, especialmente en países como el Perú, altamente vulnerable, que concentra el 71% de los glaciares tropicales del mundo, cuyas cuencas son fuente de agua dulce para el consumo de la población, la producción de alimentos y la generación de hidroelectricidad. La gran biodiversidad biológica y los grandes ecosistemas andinos, amazónicos y marino-costeros se ven amenazados, así como sus poblaciones.

El cambio climático viene a ser entonces un factor que agudiza la situación de vulnerabilidad de poblaciones en pobreza, especialmente de aquellas ubicadas en la zona alto-andina cuyos medios de vida dependen directamente de la actividad agropecuaria y por tanto del clima.

Para enfrentar los retos que representa los impacto del cambio climático en el país, el Estado peruano ha desplegado esfuerzos continuos y crecientes, desde varios sectores y ministerios. En los últimos años, el Ministerio del Ambiente, creado el 2008, ha generado las políticas públicas en el tema, con el apoyo activo de la cooperación internacional, bi y multilateral.

Marco de políticas y normatividad internacional y nacional

En los últimos años, las partes de la CMNUCC han reconocido la importancia de establecer políticas internacionales que contribuyan a financiar el proceso de adaptación al cambio climático de países en vías de desarrollo. En el Acuerdo de Cancún (2010), los países desarrollados acordaron proveer especialmente a los países más vulnerables, financiamiento, tecnología y fortalecimiento de capacidades adicionales predecibles, de mayor escala y de largo plazo, para implementar acciones adaptativas, planes, proyectos y programas en diferentes niveles de gobierno. Se invitó además a los países desarrollados a presentar documentos que indiquen los recursos comprometidos para cumplir el fast - start financing señalado un año antes bajo el Acuerdo de Copenhague. También sentó las bases para el funcionamiento del Fondo Verde de Copenhague para el Clima.

El Perú posee siete de las nueve características de vulnerabilidad que deben ser atendidas con mayor urgencia de acuerdo al artículo 4.8 de la CMNUCC, y en tal sentido, es uno de los países receptores de cooperación técnica y financiera internacional. Una de estas características, "ezonas de ecosistemas frágiles, incluidos los ecosistemas de montaña", es de especial interés para el PACC. De acuerdo al IV Informe del Grupo de Trabajo II del IPCC, los ecosistemas de montaña se encuentran entre los más propensos a sufrir impactos ecológicos severos, con altos niveles de certeza. En tal sentido, las poblaciones que habitan estas zonas, cuyos medios de vida dependen de los servicios ecosistémicos, incluyendo la provisión del recurso hídrico, son a su vez especialmente vulnerables al cambio climático.

La Estrategia Nacional de Cambio Climático del 2003, incluyó como eje estratégico 11, la "gestión de ecosistemas frágiles, en especial ecosistemas montañosos para la mitigación de la vulnerabilidad al cambio climático." El proyecto de nueva estrategia (pendiente de aprobación) también enfatiza la importancia de reducir la vulnerabilidad de poblaciones asentadas en zonas vulnerables.

Contexto político nacional

El nuevo gobierno nacional instalado en julio del 2011 ha dado continuidad a políticas anteriores, particularmente en los aspectos económicos. La economía peruana sigue creciendo a un ritmo importante (6,2% en el 2012, que es superior al promedio latinoamericano de 3,1%). No obstante, está disminuyendo en relación a años anteriores (8,8% en 2010 y 6,9% en 2011). A pesar del estancamiento en Europa y Estados Unidos y la desaceleración de la economía china, las proyecciones para el 2013 siguen optimistas (del orden de 6%), y es probable que la tendencia se mantenga en los años siguientes. Esto significa recursos fiscales importantes y constantes para los programas gubernamentales en todos los sectores y niveles de gobierno.

A pesar de lo anterior, subsisten importantes desigualdades económicas y sociales en el país, con 30% de la población en pobreza y 8 % en pobreza extrema, en el 2012. Para enfrentar esta situación el nuevo gobierno creó el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población pobre y vulnerable. La política pública de inclusión social de este ministerio, busca basarse en evidencias sólidas que demuestren relación entre acciones e impactos en reducción de pobreza; pero también focalizar acción en los territorios que tienen los mayores déficits de servicios y desarrollo, bajo un análisis de brechas territoriales. Este análisis ha ubicado como primera prioridad a 341 distritos de 6 regiones del sur andino del Perú (más de un tercio ubicado en Apurímac y Cusco). Las políticas del MIDIS, que buscan en una primera etapa, garantizar el acceso a los servicios públicos universales, y en una segunda, dar acceso a oportunidades, a través de estrategias sostenidas de generación de ingresos, seguridad alimentaria, reducción de la vulnerabilidad y empleo; tienen una clara convergencia con los retos de la adaptación al cambio climático en las poblaciones andinas rurales.

El MINAM se ha venido fortaleciendo en el marco del nuevo gobierno nacional, estableciendo prioridades en la política ambiental en general y de manera específica, en la temática de cambio climático, para:

  • Incluir el enfoque de cambio climático en la planificación del desarrollo.
  • Articular la acción de las convenciones de cambio climático, desertificación y diversidad biológica.
  • Culminar la actualización de la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
  • Profundizar la asesoría a los gobiernos regionales para la elaboración de sus estrategias regionales de cambio climático y la implementación del plan de capacitación para la gestión del cambio climático.

Este conjunto de políticas públicas proporciona un contexto favorable para el desarrollo del PACC en su segunda fase, tanto para el escalamiento nacional de experiencias y prácticas efectivas de ACC como para su profundización regional.

Contexto político, económico y social regional en Apurímac y Cusco

Con el cambio de autoridades regionales y locales en el 2011, se redefinieron prioridades políticas. No obstante, en Apurímac y Cusco, las nuevas administraciones de esos gobiernos sub-nacionales reafirmaron los compromisos para la inserción del PACC en su gestión. Ambos gobiernos regionales aprobaron sus Estrategias Regionales frente al cambio climático-ERFCC, articuladas a los planes regionales de desarrollo concertados (PDRC). Con ello el cuadro de políticas públicas regionales para la adaptación está definido y ofrece importantes perspectivas para la segunda fase del PACC.

A pesar de lo anterior, subsisten dificultades serías en la implementación de las políticas. A noviembre del 2012, los gobiernos regionales de Apurímac y Cusco sólo habían ejecutado el 46% y 44% de su presupuesto anual de inversión, respectivamente; lo que expresa dificultad de formular e implementar proyectos de inversión pública, lo que se suma a la escasa práctica de articulación intersectorial e intergubernamental, a déficit de información y estudios, que restan efectividad y calidad a la gestión pública.

La pobreza y pobreza extrema persiste en niveles significativos en ambas regiones. Mientras que a nivel nacional, la pobreza extrema se redujo a menos de 10%, en Apurímac y Cusco, alcanza el 40% y 20%, respectivamente. La disminución de la pobreza rural es una condición indispensable para fortalecer la capacidad de adaptación de las poblaciones alto andinas frente al impacto del cambio climático.

Otro hecho notable de los últimos años, es el desarrollo minero en Cusco y Apurímac. En esta última región, los proyectos mineros suman 8.000 millones de dólares y en el 2011, las inversiones mineras alcanzaron más de 550 millones de dólares. Las concesiones cubren el 57% del territorio de Apurímac, el 20% de Cusco y el 80% en provincias como Cotabambas y Chumbivilcas. Junto con la mediana y gran minería, hay una minería informal, realizada a menudo por población campesina local, que contraviene normas ambientales y constituye peligro permanente para la salud de los mismos mineros.

La expansión minera ha incrementado la conflictividad social. Más del 60% de los conflictos socio ambientales identificados por la Defensoría del Pueblo, giran en torno a la actividad extractiva. Las poblaciones alto andinas expresan una mayor sensibilidad y demanda por preservar la disponibilidad y calidad del agua, prioritariamente para el consumo humano y la actividad agropecuaria en la que basan sus medios de vida. Es previsible que esta sensibilidad se incremente en el futuro, pues los escenarios de cambio climático proyectan una mayor escasez hídrica. De otro lado, en zonas donde hay minería, esta actividad compite con las actividades agropecuarias, por el uso de la mano de obra local, lo que crea menor disponibilidad para las actividades agrícolas, y con ello disminución de superficies cultivadas y de productividad.